支付机构备付金监管历程、基本经验与展望

一、支付机构备付金监管历程

支付机构客户备付金(简称备付金)是非银行支付机构为客户提供资金收付服务时产生的预收待付货币资金。在我国第三方支付发展早期(2010年以前),第三方支付机构通过吸收备付金,做大资金沉淀规模进行资本运作营利是它们最为主要的盈利方式,但由于其资金规模与社会影响有限,一直成为政府与舆论监督的灰色地带。

2010年9月1日,中国人民银行颁布施行了《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则(简称2号令及实施细则),首次将第三方支付纳入人民银行监管,对备付金的性质、使用、管理与监督做了原则性规定,明确备付金不属于支付机构自有财产,支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金,禁止以任何形式挪用备付金。2号令及实施细则限定了备付金的持有形式,强调了商业银行的协作监督责任,只允许支付机构在同一家商业银行专户存放备付金;突出了人民银行的法定监督职责,将长期处于灰色地带的备付金纳入阳光下,是我国零售支付市场,特别是第三方支付行业发展驶入快车道的起点。


与此同时,针对2号令及实施细则关于备付金存管的未尽事宜以及尚未明确的操作规程,人民银行有关部门一直在加快出台《支付机构客户备付金存管办法》(简称《存管办法》)。2010年11月至12月,人民银行在其官网和国务院法制办网站公开征求社会意见,采纳了合理意见与建议。2012年上半年,人民银行针对支付机构多头开户、跨行提供支付业务等问题进行深入研究,确定了三层级备付金银行账户结构的折中方案。在此过程中,人民银行考虑到当时一些市场规模较大的网络支付机构已选择数十家银行进行合作的业务模式,如果严格执行2号令,在没有专门为其提供网络支付跨行清算服务的现实约束下,这将彻底改变这些机构的业务流程,甚至可能中断部分机构的生存与发展,因此采取了相对灵活的制度设计,即在确保监管实质与2号令一致的前提下,在监管形式上对2号令作了一定的变通处理:维持2号令确定的备付金存管银行相关要求,同时引入备付金合作银行的概念,并相应设计了备付金银行账户管理体系。2013年6月7日,人民银行发布了正式的《存管办法》,采纳了风险准备金机制,原则规定支付机构从其所有备付金银行账户利息所得中计提规定比例的风险准备金,并应专户存放,专门用于弥补客户备付金等特定损失。

由于《存管办法》引入了备付金合作银行,并允许支付机构有着三个层级的备付金账户结构作为一种过渡方案,备付金利益的主要矛盾转化为支付机构与商业银行的利益均衡。如何通过激励与约束实现这样的利益均衡,同时不让支付机构与商业银行形成利益共同体进而侵害备付金安全成为监管部门关注的焦点。同时,多银行、多层级的备付金账户结构带来了备付金资金安全的风险敞口,作为一种风险兜底机制的风险准备金成为当时的政策选项。

2013年11月7日人民银行发布了《中国人民银行关于建立支付机构客户备付金信息核对校验机制的通知》(简称《核对校验通知》),要求支付机构、备付金银行应当分别建立客户备付金信息核对校验机制,按照账账相符、账实相符的原则,于每个工作日对每个交易日客户备付金的存放、使用、划转等信息进行核对,并妥善保存核对记录。备付金信息核对校验机制应至少包括:双方约定的客户备付金信息查询方式;支付机构向备付金银行传输的客户备付金信息内容、传输时间与传输方式;备付金合作银行对支付机构存放在本行的客户备付金信息进行核对校验的方式与标准;备付金存管银行对支付机构存放在所有备付金银行的客户备付金信息进行归集以及核对校验的方式与标准等。

随着2013年兴起的互联网金融热潮席卷全国,P2P、众筹、共享经济、虚拟货币等各种旨在吸收社会公众资金,赚取资金收益的类金融业态粉墨登场,第三方支付行业进入高速发展期,全行业的备付金规模以高于支付业务增速的速度快速膨胀,备付金安全的风险事件逐渐增多。

  • 2015年8月24日人民银行注销浙江易士支付业务牌照;

  • 2015年10月8日注销了广东益民支付业务牌照;

  • 2016年1月7日注销了上海畅购支付业务牌照,责令其退出支付服务市场。

此后,西安银信商通电子支付有限公司挪用、占用备付金3,393.73万元,备付金资金缺口2,325.04万元;安易联融电子商务有限公司挪用、占用备付金9,462.13万元,备付金资金缺口3,300万元;湖南星广传媒有限公司挪用、占用备付金2,363.56万元,备付金资金缺口2,355.32万元;广西支付通商务服务有限公司挪用、占用备付金9,953.91万元,备付金资金缺口6,661.28万元。

备付金风险的突发引起人民银行的高度关注,大家都在思索在制度相对完备的情况下为什么还会出现违规操作?为何商业银行备付金存管屡次失效?如何在全国互联网金融非理性繁荣的背景下,未雨绸缪的进一步改进备付金存管制度,才能从根本上防范客户备付金挪用风险,保障消费者合法权益?此时,互联网上一篇《是时候集中存管客户备付金了》阐述了“集中清算、集中存管、集中监督”的备付金改革思路,引起人们的广泛关注。

2016年4月,国务院印发《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》,明确提出支付机构不得挪用、占用客户备付金,客户备付金账户应开立在人民银行或符合要求的商业银行,人民银行或商业银行不向非银行支付机构备付金账户计付利息,防止支付机构以“吃利差”为主要盈利模式,理顺支付机构业务发展激励机制,引导非银行支付机构回归提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨。同月,人民银行会同中央宣传部、国家发展改革委、公安部、工商总局、最高人民法院、最高人民检察院等13部委发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》(银发〔2016〕112号),制定了“建立支付机构客户备付金集中存管制度,逐步取消对支付机构客户备付金的利息支出,降低客户备付金资金沉淀”的工作举措。

《存管办法》允许建立的备付金存管、收付、汇缴三级账户体系下使得支付机构唯一的备付金存管银行获得约30%的客户备付金规模,剩下的50%仍可由支付机构根据自身利益最大化的目标,即维系甚至扩大支付机构直连银行网络规模对备付金银行进行“各个击破”,继续造成备付金存管银行作为主监督人的履职流于形式,还使得监管部门通过集中存管切断银行直连的政策意图难以完全实现。为了更好平衡备付金安全与支付便利,最大程度减少备付金存管制度改革对支付机构发展带来的冲击,配合“断直连”与网联清算平台的建设进度,人民银行就此确定了逐步提高备付金集中交存比例的原则与路线图。

2017年1月,人民银行印发《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》(银办发〔2017〕10号),确立了支付机构客户备付金集中存管制度,明确集中存管工作要求。同年4月开展首次备付金集中交存交存工作,首次交存比例为平均20%。当年12月人民银行印发《中国人民银行办公厅关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》(银办发[2017]248号),将交存比例提高至平均50%,具体工作从2018年2月至4月分步完成。

交存比例由20%调升为50%,不仅仅是数字本身的差异,还透着政策制定者重新调整备付金利益格局的机巧:人民银行强调支付机构执行新的集中交存政策,要确保其日终在备付金存管银行存放的客户备付金不低于当日所有未集中交存客户备付金总额的50%,也就是说,支付机构在集中交存全部客户备付金总额的50%后,要确保其备付金存管银行有其至少25%的客户备付金规模,因此备付金合作银行最多只能“分享”剩下的25%的存款规模,较之前下降了一半。此举旨在挤压支付机构通过合意分配客户备付金存放,在备付金存管银行与众多合作银行之间“左右逢源”的套利空间;在鼓励支付机构唯一的备付金存管银行发挥监督履职的积极性的同时,其众多的备付金合作银行将因难以维持现有的客户备付金存款规模而丧失与支付机构直连模式的利益激励。

随着网联清算平台的成功上线,支付机构有了专职网络支付跨行清算的基础设施,使得2号令对于集中存管的设想得以实现,支付机构回到第三方支付服务的本位。2018年6月,人民银行印发《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》(银办发〔2018〕114号),将集中交存比例由平均50%提高至100%,具体工作自2018年7月起按月分步推进,至2019年1月调整到位。2019年1月14日,支付机构客户备付金全部集中交存人民银行。至此,历时三年的备付金集中交存彻底落地。

二、实践中探索出的基本经验

历时8年的备付金政策演变,是第三方支付市场的各利益相关方在当时各自的历史条件下的互动、博弈的结果,是我国第三方支付监管体系在辩证统一规律下不断完善的生动体现。在人民银行不断调整支付机构与商业银行关于备付金利益格局的过程中,不难发现以下规律与经验:

一、账户体系是支付清算体系的根基,历史上支付机构通过在银行多头开户的模式只能是暂时的。

发展早期的基于存管、收付、汇缴的三级账户功能建立起的客户备付金存管体系、信息核对校验机制是人民银行响应第三方支付行业呼声,结合当时的支付清算设施现状,平衡行业发展与监督管理的权衡之举,客观上促进了几家大型支付机构的高速发展,使得第三方支付行业步入快车道,但支付机构的备付金银行数量、账户都比较多也造成了银行间的信息不对称,支付机构利用备付金存款与众多备付金银行讨价还价,甚至有备付金银行为了存款对支付机构有求必应,备付金监督流于形式,以致存管有名无实,客观上维系了支付机构直连银行,绕过人民银行跨行清算系统和有资质的清算机构从事和变相从事跨行清算业务并形成了支付机构与备付金银行的既得利益。依法监管支付清算是中央银行的当然职责,由中央银行或由接受中央监管的清算机构提供跨行清算服务是理所当然。

因此,只有实施备付金集中交存才能真正保证“断直连”,将支付机构的支付服务提供主体身份与转接清算职能分离,确保各类型市场参与机构站在同一起跑线上,使得支付机构在业务处理、业务价格等方面享受同等待遇,充分发挥面向终端用户的业务创新优势,形成价格和服务的差异化竞争,保障支付服务市场健康发展。

二、备付金银行与支付机构存在合谋逃避监管的动因,难以形成有效监督。

在备付金集中交存制度出台之前,备付金银行的选定权在支付机构,双方通过备付金协议,约定双方的权利、义务和责任。在实际签订的备付金存管协议中,备付金银行一般较为回避责任划分和承担相关风险的内容,或者对风险划分较为模糊,或以支付机构承担赔付责任为主,银行承担的责任较轻,降低了备付金银行不履行监督职责的风险成本。人民银行委托商业银行监督支付机构备付金使用,同时让商业银行享有管理和使用支付机构备付金的利益。在这样的委托代理关系中,商业银行履行监督义务意味着付出监督成本,包括备付金存管系统开发、人员配给以及硬件设施投入等成本。对于规模、业务量小的支付机构,备付金银行不愿投人过多的精力对其进行管理,审核管理力度明显不足。而享有利益意味着商业银行获得成本低廉、规模巨大而稳定的存款来源,尤其对于规模较大、能够给银行带来较多收益的大型支付机构,备付金银行往往会放松要求,而囿于2号令法律层级不够,仅对备付金银行设定了限期整改、警告、处1万元以上3万元以下罚款、责令暂停或终止客户备付金存管业务的行政处罚,很难起到威慑、惩戒作用。这使得备付金银行失职责任轻,违法成本低,作为委托人的中央银行难以对商业银行的代理行为进行有效威慑。已经发生的备付金风险事件表明,支付机构自己选定的备付金银行有效监督自己是显然不现实的。利益兼容性促使银企合谋。

三、过于庞大的备付金规模所产生的负外部性难以完全被市场机制消化。

从域外经验看,美国与欧盟都对备付金的使用与管理予以详细规定,并允许与我国类似的支付机构通过市场机制保证备付金安全。美国在《统一货币服务法》第702节中规定,货币转移服务商代为客户保存的备付金的保存方式需在成立时申明,可采取两种方式:一是用于购买高流动性、低风险类型的货币基金。二是无息存放在联邦存款保险公司(FDIC)中。在某些州,立法有一定的区别,然而本质都是严格保证备付金安全。由此可见,在备付金的管理上,我国和美国的方式较为相近,即均不允许支付机构通过利用备付金投资来获取超额利差收益。欧盟的立法则与中美有一定的差异,欧盟立法将支付机构定义为一种电子货币公司,而非货币中介,故而备付金被视为支付机构发行的“电子货币”。欧盟对备付金的利用有着具体的规范。根据《欧盟支付服务法令II》中的第六条第2项,对于发行电子货币的机构,备付金的利用应遵循2006/48/EC的条款5,即应提交一定数额的保障金,且该保证金不得挪用,并根据《欧盟支付服务法令II》第7条,电子货币机构的备付金应专户用于无风险系数的资产项目,且投资资产总值不得超过自有资金的20倍。

中国第三方支付虽是舶来品,但历经十几年的发展,受人口基数、信息技术、商业银行竞争政策与国家政策的刺激,行业规模与备付金余额均睥睨欧美所有的支付机构,创下世界之最。如此庞大的沉淀资金已经远远超出支付机构预收待付资金应有的规模,不断发生的备付金风险事件突出备付金规模过大给社会经济带来的负外部性。倘若按照欧美经验,比如,将近2万亿备付金投资于货币基金,不仅会创下超过“余额宝”的新的世界纪录,更会严重威胁金融市场稳定。人民银行研究表明,我国支付机构的备付金流动与分布具有明显的极值分布、长尾分布特征(图1)。

图1 样本支付机构备付金流动分布

货币基金本身作为影子银行体系的组成部分,其顺周期性本就容易产生风险的“黑天鹅”。美欧的金融监管部门在2008年金融危机之后都本着宏观审慎监管的原则对货币市场基金的发展规模进行限制。若鼓励已经有着“黑天鹅”风险特征的备付金投资于货币基金势必引起极端风险的叠加共振,因此这一方案并不适用于我国。

又比如,将备付金纳入存款保险或者商业财险,姑且不论保险精算的复杂性,支付机构既不能得到备付金利息收入,还要缴纳数额不菲的保险费用,这显然不是支付机构想要的结果。再比如按照欧盟关于备付金余额不得超过支付机构自有资金20倍的要求,我国支付机构需要近1000亿的自有资金用于备付金投资的安全保证,这是支付机构不可承受的财务负担。

当然,如果采用风险准备金制度,根据测算,每个支付机构至少要保证风险准备金不低于其备付金余额的6%(表1),否则难以覆盖最低90%的备付金流动性风险。对于差别风险准备金动态调整方法,特别是网络支付机构的流动性风险在险值(VaR)。敏感性分析表明,若按照覆盖90%的流动性风险计提风险准备金,当备付金银行增加数达到5,扣除风险准备金后的大型支付机构利润总额开始递减,当增加9家以后,扣除风险准备金后的利润总额几乎为0(图2)。可见,即使不考虑支付机构多头开户所带来的增量风险,支付机构过大的流动性风险敞口所要求较高比例的风险准备金计提与做大备付金规模实现盈利的动机就形成直接的矛盾,也就是说如果人民银行按照有效覆盖风险敞口的标准要求支付机构计提风险准备金,将使绝大多数支付机构亏损。

图2关于备付金银行数量增加数的经济指标边际分析

很显然这一计提比例远超出支付机构将备付金用于低风险投资的收益率。同时,考虑到风险准备金的公共性,小型支付机构备付金风险的长尾性使得其将风险准备金视为“公地”,大型支付机构备付金风险的“黑天鹅”必然带来风险准备金计提的不足,两种矛盾叠加使得风险准备金制度很可能成为“公地的悲剧”,甚至客观上纵容支付机构与商业银行在备付金使用上的投机行为,带来更大的风险。

表1 各档次风险准备金与备付金余额的统计描述

所以,仅靠市场机制不能有效解决规模过于庞大的备付金风险,不能满足中央银行、支付机构、商业银行对于备付金利益的激励相容。此时人民银行为备付金资金安全提供公共服务无疑是各利益相关方在各自约束条件下进行博弈的次优选择。

三、小结与展望

《中华人民共和国中国人民银行法》赋予人民银行制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定的神圣职责,也赋予人民银行对支付清算的监督管理权限,因此,在现有支付机构备付金不断被挪用、可能诱发局部金融风险的情况下,从加强备付金安全管理的视角来看,备付金集中交存中央银行是符合法律规定的。从备付金政策与监管的实践看,中国备付金监管一直以解决问题为导向,在促进支付机构快速发展与保障消费者合法权益这两方面的保持着动态平衡,走出了一条有中国特色的行业发展与监管之路。

展望未来,备付金监管仍旧是贯穿支付机构监管的主线,在没有域外可供借鉴的经验时,行业与监管应共同推动2号令法律层级提升,改革以机构监管、业务监管为主体的监管框架,体现功能监管与“穿透式”监管新理念:

一是要转变监管观念。

2号令及相关系列专项制度,包括备付金存管办法的一个突出的政策观念是效率优先,兼顾公平,这虽然是一个良好的愿望,但并不是一个平衡的观念。平衡的观念是,一方面要促进支付行业稳健、创新发展,另一方面要充分保护消费者合法权益。要把市场看作是交易双方的竞技平台,法律法规要维护交易双方的利益,要维护交易的公平合理性。现阶段应重塑支付清算市场价格形成机制。对于竞争性的支付服务市场,要放活价格竞争,特别是面向终端用户的价格应该是市场竞争的结果。如果继续套用银行卡组织定价方式只会是现在的价格卡特尔的追认,这并不是一个鼓励市场竞争,保护消费者合法权益的政策目标。同时对于承担国家金融基础设施的具有寡头性质的清算机构,要本着数字金融普惠原则合理确定机构高管与人员激励水平,约束其市场势力,激发其创新动力:对于基本的清算产品与服务,要与各利益相关方协商统一定价,统筹技术与业务标准,加强风险防护;对于创新的产品与服务,要放开价格竞争,鼓励清算机构最大化创新收益。

二是金融司法要跟上。

当前的支付监管实践中,主要的监管者就是人民银行,其在防范支付风险这方面也确实发挥了重要作用。但是这还远远不够。在经历了高速发展的第三方支付行业,除了有备付金风险问题,还存在如何保证市场公平和保护消费者的问题。因此,我们还需要金融司法的监管。

来源:公众号【支付圈】


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